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¿Por qué es importante el presupuesto para los derechos?

Las asignaciones presupuestarias tienen implicancias sobre la implementación de políticas públicas destinadas a garantizar la igualdad y superar las condiciones de exclusión de grupos en situación de vulnerabilidad. La conexión inmediata entre el cumplimiento de los derechos y los recursos presupuestarios destinados a realizarlos impone claros límites a las atribuciones estatales sobre el proceso de elaboración de la ley de presupuesto y su ejecución.

El acceso a información presupuestaria de manera sencilla, desagregada y accesible, mejora las posibilidades de incidencia e impacto en las acciones tendientes a visibilizar situaciones de discriminación, exclusión y garantía de derechos.

El análisis presupuestario es una herramienta poderosa ya que permite:
  • Conocer las diferentes etapas del ciclo presupuestario y los organismos involucrados, los principales documentos y la información presupuestaria relevante para entender las prioridades de los gobiernos y sus políticas públicas.
  • Monitorear la ejecución, las reasignaciones y subejecuciones que ocurren durante el ciclo presupuestario.
  • Entablar acciones judiciales y administrativas en reclamo del reconocimiento de derechos económicos, sociales y culturales, con objeto de poder refutar las excusas alegadas, en la generalidad de los casos, por el Estado con relación a la escasez de recursos.
  • Mostrar que en muchos casos esa supuesta falta de recursos enmascara una distribución injusta de los recursos disponibles, que no son destinados prioritariamente a asegurar el respeto de los derechos fundamentales.
Desde la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), creamos el Monitor presupuestario con el objetivo de promover el acceso a información presupuestaria de manera sencilla, desagregada y accesible, y así contribuir a mejorar las posibilidades de incidencia e impacto en las acciones tendientes a visibilizar situaciones de discriminación, exclusión y garantía de derechos.

El Monitor presupuestario es una plataforma que contiene información de los diferentes organismos, ministerios, secretarías, programas y actividades presupuestarias desde el año 2007, incluyendo el presupuesto proyectado por el Poder Ejecutivo para 2019.

La plataforma permite monitorear la asignación presupuestaria de cada año, el presupuesto aprobado por el Congreso y el presupuesto vigente (con las modificaciones del Poder Ejecutivo), así como la ejecución de años anteriores.

Si querés saber más sobre análisis presupuestario, podés leer nuestra "Guía de Análisis Presupuestario con Perspectiva de Género" un manual pensado para activistas .

Metodología detrás de Monitor Presupuestario de ACIJ

Para desarrollar el Monitor presupuestario utilizamos la información provista por el Ministerio de Hacienda, específicamente los dataset de Presupuesto de gastos y su ejecución detallada - agrupación anual desde el año 2007 al año 2019, disponibles en el sitio presupuestoabierto.gob.ar .La última actualización fue el 22 de octubre de 2019.

Presupuesto Original

Sancionar la Ley de Presupuesto es una facultad del Congreso Nacional. Su debate comienza al recibir la propuesta del Ejecutivo, que muchas veces sufre cambios, en función de las prioridades asignadas por el parlamento a diferentes agendas. Una vez sancionada la Ley, el Ejecutivo hace la distribución de créditos y en ese acto, se incluyen reasignaciones desconociendo el presupuesto que asignó el Congreso Nacional. Ninguna agencia del Estado publica información sobre el presupuesto de Ley, de sanción o original en datos abiertos. Hemos incluido en el Monitor el presupuesto original para los años 2016 a 2019. Momentáneamente de 2007 a 2015 se presenta el presupuesto distribuido en la categoría Original, trabajamos procesar las leyes para más años e iremos subiendo actualizaciones.

Para la consolidación del presupuesto original, solicitamos al Ministerio de Hacienda la información sobre los proyectos de presupuesto en datos abiertos por medio de un pedido de acceso a la información pública. Analizamos su contenido y lo comparamos a al texto de la Ley de Presupuesto publicado por el Congreso. Incluímos en los datos, los cambios efectuados durante la labor parlamentaria al proyecto en la leyes de presupuesto, siempre que el detalle de la ley lo permitió.

Los cambios efectuados por el Congreso en la leyes anuales de presupuesto se reflejan dependendiendo del nivel de detalle con que fueron asignados. Cuando el aumento se dispuso a un programa o a una actividad, es posible observar sus presupuestos originales consolidados. En cambio, cuando los aumentos corresponden a entidades o jurisdicciones, no es posible distribuir con precisión los montos dentro de dichas reparticiones. En estos casos verás el presupuesto en gris, esto indica que ha habido una asignación pero para obtener información más detallada, será necesario consultar la ley.

El Monitor presupuestario no toma información al grado de proyecto, por lo que las asignaciones hechas a este nivel, no pueden verse detalladamente. En los casos que fue posible, los hemos incluido en categorías superiores.

Sobre el ajuste por inflación

El análisis del presupuesto, para poder evaluar sus incrementos o disminuciones a lo largo de un periodo de tiempo en Argentina, requiere incorporar como variable la tasa de inflación. Para actualizar los montos a precios comparables se debe aplicar la tasa de inflación correspondiente a cada año.

La serie de precios utilizada surge de los cálculos realizados por EPyCA Consultores, basados en el Índice de Precios al Consumidor (IPC) de Institutos de Estadística Provinciales (hasta marzo de 2016) e IPC Nacional del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) (desde marzo de 2016).

Los montos del presupuesto para el año en curso se ajustan según el monto previsto por el PEN en el proyecto de Presupuesto 2020.

Publicación de la información

Para analizar los presupuestos con un enfoque de derechos humanos, resulta clave acceder oportunamente a información completa y adecuadamente desagregada sobre los recursos asignados y ejecutados para la realización de cada una de las actividades que desarrolla el Estado, a través de la administración centralizada y descentralizada, así como comprender adecuadamente en qué consisten esas actividades.

A su vez, para relacionar la asignación y los recursos efectivamente utilizados con la realización o violación de derechos fundamentales también resulta indispensable acceder a información adecuada en relación con indicadores estadísticos sociales y económicos desagregados, que permitirán evaluar en forma concreta el impacto del gasto sobre los niveles de cumplimiento de los derechos.

La falta de acceso oportuno a información presupuestaria adecuadamente desagregada es un desafío constante que debemos enfrentar, pero de manera reciente se han producido mejoras significativas en la cantidad de la información accesible de manera pública, en relación con la asignación y ejecución de la Administración centralizada.

Si bien aún resta mucha información por abrir para asegurar una verdadera transparencia presupuestaria, el trabajo constante de organizaciones de la sociedad civil ha generado avances concretos en la cantidad de información disponible, y en la sanción de normas claras que establecen la obligación estatal de publicar proactivamente la información hasta el máximo nivel de desagregación.

El Ministerio de Hacienda publica datasets en formato de datos abiertos, que permiten acceder a información actualizada con una frecuencia diaria y desagregada hasta el nivel de proyecto, clasificada por tipo de gasto, finalidad-función, objeto del gasto, fuente de financiamiento, por naturaleza económica. Los mayores niveles de apertura de datos hacen posible su utilización efectiva por la sociedad civil, para participar de la discusión presupuestaria, e incidir sobre las prioridades estatales en la asignación y ejecución de los recursos públicos.

Esta apertura de datos aún tiene limitaciones. La apertura de datos no alcanza a todos los organismos de la administración descentralizada, aún falta información debidamente detallada sobre algunas actividades, no se publica información sobre beneficiarios/as de cada una de las transferencias de recursos estatales. La generación de indicadores de impacto de los programas, todavía es un desafío en muchos programas estatales.

Glosario

Actividades: son las categorías en que se distribuye el presupuesto dentro de los diferentes programas presupuestarios específicos.

Ciclo presupuestario: comprende las etapas de formulación, aprobación, ejecución y auditoría o monitoreo del presupuesto.

Distribución administrativa: consiste en la presentación desagregada de los créditos y realizaciones contenidas en la Ley de Presupuesto. Una vez aprobada la Ley de Presupuesto, el Poder Ejecutivo emite una Decisión Administrativa donde distribuye los gastos corrientes y de capital, los gastos figurativos, las aplicaciones financieras, los recursos, las contribuciones figurativas y las fuentes de financiamiento previstas en la Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional del ejercicio en curso.

Jurisdicciones: son organizaciones públicas sin personalidad jurídica ni patrimonio propio, que integran la Administración Central y representan los Poderes (Legislativo, Judicial y Ejecutivo) establecidos por la Constitución Nacional. Algunas de ellas son: Ministerio Público, Presidencia de la Nación, Jefatura de Gabinete de Ministros, Ministerios y Secretarías del Poder Ejecutivo Nacional.

Metas físicas: es la medición física, en términos de bienes y servicios, de los resultados que se persiguen con los programas presupuestarios. Por ejemplo, la cantidad de libros que se repartirán, la cantidad de viandas y becas que se otorgarán, etc.

Presupuesto devengado: nivel de gastos efectivamente gastados o ejecutados a una determinada fecha. El porcentaje de ejecución mide el grado de avance de la ejecución de los gastos sobre el nivel del presupuesto vigente.

Presupuesto inicial: crédito distribuido por el Poder Ejecutivo al inicio del ciclo presupuestario.

Presupuesto original: crédito aprobado por el Congreso en la Ley de Presupuesto del correspondiente ejercicio presupuestario. También se lo suele denominar “presupuesto sancionado” o “presupuesto de sanción”.

Presupuesto vigente:nivel de gasto autorizado a una determinada fecha, que incorpora las modificaciones presupuestarias que realiza el Poder Ejecutivo (mediante prácticas como la reasignación de partidas) sobre el presupuesto original o sancionado por el Congreso.

Programas: categorías de programación o unidades formales de asignación de recursos que tienen el propósito de satisfacer demandas de la comunidad en el contexto de una política presupuestaria específica.

Reasignación: cambio en el destino de los fondos asignados para determinado fin en la Ley de Presupuesto aprobada por el Congreso. Suele tratarse de medidas del Poder Ejecutivo, dispuestas por decretos o decisiones administrativas, que alteran las asignaciones realizadas originalmente en el presupuesto sancionado por el Congreso, mediante modificaciones en los montos asignados a programas o actividades, pasando parte del crédito asignado de un programa o actividad a otro/s. Si bien la Ley de Administración financiera las contempla, su constitucionalidad debe ser analizada con rigurosidad.

Subejecución presupuestaria: utilización de un monto de dinero inferior al disponible para gastar. Normalmente es calculado como la diferencia entre el crédito vigente y el monto devengado. Los montos subejecutados también suelen ser identificados como “saldos no utilizados”.